אגף התקציבים באוצר: המושכים בחוטים

לקריאת המאמר המלא לחץ כאן

אגף התקציבים באוצר.pdf

Download PDF • 7.87MB

רקע – שלטון הפקידים או המבוגר האחראי

בעשורים האחרונים תופס אגף התקציבים באוצר תפקיד מרכזי בעיצוב מדיניות הרווחה בישראל ובקביעת המדיניות החברתית־כלכלית (אסיסקוביץ, 2007). האגף מורכב מסגל עובדים מצומצם המונה כ-70 בעלי תפקידים, בהם ראש אגף התקציבים, האמון על המדיניות הפיסקלית בישראל, בכירים נוספים המשמשים כסגנים, רפרנטים צעירים בעלי תואר בכלכלה המוכרים כ"נערי האוצר" ורכזים צעירים. הם אומנם כפופים לדרג הפוליטי ואחראים כבירוקרטים על יישם המדיניות בלבד, אך תפקידם בייזום, בעיצוב וביישום המדיניות כה מרכזי עד שהשפעתם ניכרת במגוון תחומי החיים בארץ (דהן, קוגוט, שלם, 2011). למעשה, בדיון על הכלכלנים כנושאי הדגל של קביעת מדיניות ושל היישום שלה, "הכלכלנים ממלאים תפקיד בקבלת ההחלטות ובמהלכים הגדולים של המשק והחברה" (בן־שחר, 2006). במרוצת השנים הם ביססו את מעמדם וכוחם כבעלי שליטה על פעילויות נרחבות, שחורגות לעיתים מסמכותם וגולשות לקביעת מדיניות עצמאית הנוגדת את סדר היום שקובעים הפוליטיקאים. כאן המקום להדגיש כי בהיותם עובדי מדינה הם כפופים לחוק שירות המדינה )מינויים ומשמעת), תשי”ט-1959, לנורמות משפטיות, לכללי אתיקה ולמערך של גופי ביקורת, ונחשבים נאמני ציבור מתוקף הפסיקה המשפטית (בלאס, 2018).

אגף התקציבים הוקם בשנת 1952 על ידי יעקב ארנון, כלכלן ומנכ"ל האוצר דאז, שביקש להטמיע במשרד האוצר דפוסי חשיבה כלכלית חדשים ומתקדמים, וזכה לגיבוי מלא מצד שר האוצר דאז, לוי אשכול. בראשית דרכו הוגדר האגף כמחלקת התקציבים ועם התרחבותו הפך לאגף באוצר. הוא קלט לתוכו כלכלנים בוגרי החוג לכלכלה באוניברסיטה העברית בירושלים, המכונים "נערי פטינקין", על שמו של ראש החוג דן פטינקין, כלכלן ישראלי-אמריקאי, שהציב את "הכלכלה החופשית", זרם אידיאולוגי שהיה אז שולי, במרכז תכנית הלימודים בכלכלה (עשת, 2008). בהשראתו של פטינקין הם החזיקו בתפיסות כלכליות ניאו־ליברליות התומכות בעקרונות כלכלת השוק החופשי, ועוררו התנגדות ואנטגוניזם מצד אנשי הסתדרות העובדים (מיכאלי, 2007). את עוצמתם הרבה ומעמדם הייחודי הם שאבו במרוצת השנים משלושה מקורות כוח: האחד, שליטתם המכרעת על תהליכי גיבוש תקציב המדינה, המקנה להם אחריות על חלוקת משאבי הממשלה (הכנסות) בין משרדי הממשלה השונים, בהם הביטחון, הבריאות והחינוך. שליטה זו מקנה להם את האחריות הבלעדית להקצאה אופטימלית של המשאבים תוך ריסון ההוצאה הציבורית (לוי ומורנו, 2004). אך מעבר לכך, היא מעניקה להם מעמד מיוחד כשחקן דומיננטי "שיושב על השיבר הראשי" ומנהל את המשאב החשוב במדינה – הוצאות והכנסות המדינה ("דבר", קרישנבוים, 2020). מקור הכוח השני ממנו הם שואבים את עוצמתם הוא אחריותם הכמעט בלעדית לגיבוש "חוק ההסדרים", מכשיר הנותן בידם את היכולת ליזום רפורמות ושינויים מבניים מרחיקי לכת במשק, בהליך חקיקה מקוצר המאושר ביחד עם הצעת התקציב כחלק בלתי נפרד ממנו (טרכטנברג, 2009). שלא כמו יתר החוקים המקודמים בהליכי חקיקה מוסדרים וממושכים ביוזמת השר הממונה על התחום, הרי שחוק ההסדרים מובל ביוזמת אגף התקציבים באוצר, ומקבל תוקף חוקי בהליך חריג, מקוצר ומוגבל בזמן (ניר, 2012). הליך זה נמשך כחודשיים בלבד בחודשי החורף החל מנובמבר ועד סוף דצמבר, במהלכם הצעת החוק, שגובשה על ידי משרד האוצר, מוגשת יחד עם חוק התקציב לאישור הכנסת, ונידונה בוועדת הכספים בלבד לפני הבאת הנוסח הסופי לאישור סופי במליאת הכנסת יחד עם חוק התקציב (מאור ובר ניר, 2008). מקור הכוח השלישי המעניק להם את עוצמתם הוא המידע והידע המצויים בידם ביחס לאלה הנתונים בידי נבחרי הציבור – פערים שמקנים להם את היכולת לנווט את המדיניות בהתאם לתפיסותיהם ורצונם (דרור ומאור, 2011). על אף גילם הצעיר וניסיונם התעסוקתי המועט, הם משתמשים במקצועיותם ובהשכלתם הגבוהה בתחום, ביחס לידע הכללי המצוי בידי הפוליטיקאים, על מנת לבסס את מעמדם. בהקשר זה יש לציין את זמינותם ונגישותם לבסיסי הנתונים ההכרחיים לקבלת ההחלטות. בעוד שהם נגישים למערכות המידע ומחזיקים בידע המקצועי הדרוש לניתוח ולעיבוד הנתונים והדוחות החשבונאים במקורות השונים, בהם ספרי התקציב עבי הכרס המכילים מאות עמודים, הרי שהשר המכהן לרוב מוגבל בזמן וחסר את הידע המקצועי העמוק הדרוש לכך. פערים אלה בין הדרג הפוליטי לפקידותי, המכונים בספרות המקצועית אסימטריה במידע, מעניקים לאנשי אגף התקציבים מרחב פעולה רחב לניווט המדיניות על פי שיקוליהם ותועלתם. לצורך כך הם מצוידים בארגז כלים עשיר הכולל אמצעים שונים להשגת שליטה על תהליכים, בהם הפעלת מניפולציות שונות על המידע, כגון הסתרת מידע ועיכוב בהצגתו; ויצירת בירוקרטיה כבדה, באמצעות סרבול נהלים ועיכוב העברת תקציבים לחברות ולגופים ממשלתיים כאמצעי לחץ לקידום רפורמות או לעיכוב יישום חוקים. כלים אלה מאפשרים לפקידים לקדם את תכניותיהם ולממש את מטרותיהם באופן החורג מיעדיהם כבירוקרטים. במסגרת זו הם שואפים להעביר לידיהם סמכויות, לבסס את שליטתם על התקציב ועל מקורות הכוח ולמקסם אותם מתוך ראייה לטווח הרחוק.

שליטתם ועוצמתם של אנשי אגף התקציבים אינה מוגבלת לגזרת משרד האוצר בלבד. זרועותיהם הארוכות שלוחות לכל משרדי הממשלה, לחברות הממשלתיות ולשירותים הציבוריים. כך למשל, בתחום התעסוקה עם מעורבותם העמוקה בגיבוש והובלת "תכנית ויסקונסין", שיצאה לפועל בשנת 2005, לעידוד השתתפות בעבודה באמצעות הפחתת קצבאות; בתחום הדיור, עם מעורבותם בקידום מגמת ההפרטה בדיור הציבורי באמצעות "חוק הדיור הציבורי", שנכנס לתוקף בשנת 2013 (ויינשטיין 2014); בתחום ההשכלה הגבוהה, עם מעורבותם במשבר בתחום בסוף העשור הראשון למילניום (טלמור, וואלה, 2008); בתחום הבריאות עם מעורבותם בסל הבריאות; בתחום הביטחון, עם מעורבותם בדרישה לקיצוצים, שהשלכותיהם הישירות על הפנסיות התקציביות והאימונים – מעורבות שקוממו בשנה החולפת את שר הביטחון אביב כוכבי (בוחבוט, וואלה, 2020); בתחום התקשורת עם מעורבותם ברפורמות בתחום הטלפוניה והסלולר ומיזוגים כגון המיזוג בין גולן לסלקום (טוקר, דה מרקר, 2020). לא זו בלבד שהשרים במשרדי הממשלה השונים מתקשים להאציל את סמכויותיהם על הדרג המקצועי על מנת להביא את המדיניות לכדי מימוש וביצוע, הרי שרבים מן השרים המבקשים לקדם אג'נדה כלשהי נזקקים לדרג הפקידותי ותלויים באינטרסים ובמוטיבציות של פקידי האוצר. למעשה, חברי הכנסת תלויים כמעט באופן בלעדי במידע שמקורו באגף התקציבים באוצר (סבירסקי ופרנקל, 2000). כך הפכו פקידי האוצר הצעירים במרוצת השנים למנגנון רב כוח המכונה בפי רבים "שלטון הפקידים". הם מתנהלים, הלכה למעשה, כגוף עצמאי בעל אוטונומיה גבוהה בקבלת החלטות, אף אם הן מנוגדות למנדט השמור לנבחרי הציבור. מרביתם כלכלנים אנונימיים, בוגרי האוניברסיטה העברית בירושלים, המחזיקים בתפיסת עולם ניאו־ליברלית ורואים עצמם כ"שומרי הסף" של הקופה הציבורית, "המבוגר האחראי", או אם תרצו – "הילד הרע" שעומד בפרץ אל מול הפוליטיקאים ושומר על האינטרס הציבורי. מתוקף טיעון זה הם פועלים כישות ריכוזית להקצאה "יעילה" של הכספים, לייעול השירותים הציבוריים, לצמצום תקציבי, לריסון דרישות שרי הממשלה, לבלימת קבוצות אינטרס ולקידום רפורמות ושינויים מבניים עמוקים. יחסי הכוחות ומבנה האינטרסים של השחקנים בישראל מאפשרים לאנשי אגף התקציבים לקדם רעיונות מרכזיים שהולמים את תפיסת עולמם תוך שהם מתעלמים מיתר השחקנים המציעים חלופות שונות. (זהר ופרנקל, 2011). מציאות זו שבה מטשטש הגבול הדק הנמתח בין אנשי אגף התקציבים לבין קובעי המדיניות, הולכת והופכת לנורמה ואף קנתה לה תמיכה בקרב חלקים בציבור הרואים בתופעה זו שמירה על שלטון החוק. אך החוק בהיבט זה, שנועד להבטיח ממשל תקין במדינה דמוקרטית, אינו משתמע לשתי פנים – קביעת המדיניות הינה בסמכותו הבלעדית של השר האחראי, ואנשי אגף התקציבים אינם מקור סמכות חוקי לקבוע מדיניות. בהיותם עובדי מדינה הם כפופים לעקרון חוקיות המנהל, לפיו "חובתם של עובדי מדינה לפעול רק בהתאם לסמכויות שניתנו לעובדי המדינה בחוק או לפי חוק, תקנה או כל כלל משפטי מחייב אחר, ועובד מדינה אינו רשאי ליצור לעצמו מקור סמכות יש מאין, גם אם הוא סבור שעליו לפעול למען מטרה ציבורית טובה." (בלאס, 2018). בהקשר זה מציין בלאס: "עובד המדינה פועל במסגרת ארגונית, שבראשה שר, וכן עובדי מדינה - מנהל כללי, בעלי תפקידים בכירים נוספים, ועובדים מן השורה. מערכת זו חייבת להתנהל בצורה היררכית, הבנויה על חובת ציות להוראות הממונים וחובת נאמנות פנים ארגונית, שבלעדיהן לא יוכל המשרד לתפקד.

תוצאות המדיניות בעשורים האחרונים מלמדות על השפעתם הניכרת של אנשי אגף התקציבים בכל תחומי החיים בארץ ברוח המדיניות הניאו־ליברלית שהם מבקשים לקדם. לצד צמיחה כלכלית והתחזקותם של בעלי ההון, ניכרת פגיעה מתמשכת ברווחה החברתית, בשירותים הציבוריים, בשכבות האוכלוסייה החלשות ובציבור העובדים. לפי השקפתם, שמירה הדוקה על גרעון תקציבי נמוך הוא תנאי הכרחי לסלילת דרכם של משקיעים ובעלי הון למדינה ולצמיחה כלכלית - שיקול הגובר על רגישות חברתית וצדק חלוקתי ומגדיל את הפערים בישראל (הגדה השמאלית, קפלן, 2003). תפיסת עולמם ביחס לעבודה המאורגנת התבררה לאורך השנים כעוינת. בין היתר, הם הציבו את העבודה המאורגנת כסדין אדום וראו בה חסם משמעותי העומד בדרכם לקידום רפורמות במגזר הממשלתי והובלת שינויים מוסדיים בתחום יחסי העבודה. אמירות גלויות בהיבט זה נשמעו מצד פקידי האוצר לאורך השנים. הנוקבת ביותר נאמרה בשנת 2004 על ידי אורי יוגב, הממונה על התקציבים דאז, לאחר הצלחת הממשלה להלאים את קרנות הפנסיה: "הצלחנו לנצל את תקופת המיתון כדי לשנות את כללי המשחק ולקדם את המהפכה הדרמטית מכולן – שבירת העבודה המאורגנת בישראל" (רחמים, 2017).

את השפעתם של אנשי אגף התקציבים על מדיניות הרווחה היטיב לתאר שר האוצר לשעבר, משה כחלון, כשהתייחס לדרישת אנשי אגף התקציבים להפסיק, לדבריו, את הסכמי הגג בפריפריה. כזכור, הסכמים אלה נולדו בשנות ה-90 עם גל העליה הגדול מברית המועצות כחלק מהיערכותה של המדינה לקליטתם המהירה. אז הציעה המדינה לעיריות השונות לקדם בניית מבני ציבור, מוסדות חינוך ותשתיות, כאשר בתמורה לכך העניקו העיריות הקלות במתן אישורי בנייה ליזמים (כהן, מגדלים, 2020). באמצע העשור השני למילניום, לאחר הפוגה בת למעלה משני עשורים, חודש הפרויקט ונחתמו עשרות הסכמי גג בין משרד האוצר, מנהל מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון והעיריות השונות, במסגרתם הוקצו עתודות קרקע לבניית שכונות חדשות ואלפי יחידות דיור בעיקר בערי הפריפריה (גזית, כלכליסט, 2017). "פעם ראשונה שפוצצתי ישיבה היתה כשאנשי אגף התקציבים באו ואמרו, 'אנחנו רוצים להפסיק את הסכמי הגג בפריפריה'," סיפר כחלון. "סכמי הגג האלה הם הדבר היחיד שנותן פיתוח. הם אמרו 'הקרקע לא עולה ולכן בריכות השחייה יוקמו איפה שהקרקע עולה' (בעיריות החזקות, ד.ו). קמתי ואמרתי להם: 'הבנתם עכשיו איך יוצרים פערים במדינת ישראל? הבנתם מה אתם עושים בידיים שלכם? איך אתם פותחים פערים? איך אתם גוזרים כליה על יישובים שלמים? זה הראש שלכם, איפה שיש השקעה ותשואה עושים, אני לא חברה פרטית, אני לא צריך להשיא רווחים, אני צריך לתת שירות לעם. הם, הפקידות הבכירה, לא עשו את זה מרוע, אלא מתפיסת עולם. הם רוצים לשמור על המסגרת, על התקציב, על המספרים, הם נבחנים בכמה יש גרעון וכמה החוב, ואני נבחן בכמה אנשים חילצנו מהעוני, לכמה אנשים הטבנו את החיים פה. איפה ישבו כל שרי האוצר שבעים שנה? למה עיירות הפיתוח נשארו עיירות פיתוח?" (מתוך הסרט "המועמד", 2018).

ביוני 2017 הוקמה ועדת קוצ'יק, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה והממונה על השכר באוצר לשעבר, יוסי קוצ'יק, לבחינת סמכויות הנהלת משרד האוצר, ובכלל זה מבנה הסמכויות של מנכ"ל משרד האוצר וראשי האגפים השונים. במוקד הדיונים, אליהם זומנה שורה ארוכה של בעלי תפקידים בכירים שכיהנו במשרד האוצר בעבר ובהווה, עמד הניסיון לבחון את מבנה הסמכויות הקיים במשרד, על רקע המתח המובנה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי באוצר. מצדו האחד של המתרס ניצב הדרג הפקידותי המקצועי באוצר, שעמד תחת מתקפה על חריגה מתמשכת בסמכויותיו, ומנגד ניצב מנכ"ל המשרד שי באב"ד, איש מקצוע מוערך, ששימש טרם מינויו לתפקיד כחבר ברשימת מפלגתו של שר האוצר "כולנו". באמצעות הוועדה שיזם קיוו באב"ד והשר כחלון להשיג ארבע מטרות: (1). העצמת סמכויות המנכ"ל והדרג הפוליטי, (2). הכפפת אגף התקציבים למנכ"ל, (3). החלשת הפקידות המקצועית, (4). חיזוק המשילות.

תוצאות ועדת קוצ'יק היו נתונות לפרשנות. מחד גיסא, הוועדה ביקרה בחריפות את פעילות אגף התקציבים וקבעה במסקנותיה כי התנהלותו אינה שקופה ואינה מאפשרת בקרה אמתית על פעילות האגף (כלכליסט, פילוט, 2018). מאידך, היא העניקה לאגפי האוצר ולאגף התקציבים עצמאות מהתערבות פוליטית בעוד שעל המנכ"ל היא כפתה ניתוק מזיקה פוליטית (דה מרקר, ארלוזורוב, 2018). כך או אחרת, בין מסקנות הדו"ח שהציגו תמונת מצב תיאורטית רצויה, ובין העדויות הקשות על המתרחש במסדרונות משרדי האוצר ובאגף התקציבים כפי שנחשפו בפרוטוקולים, התגלה פער שביטא את עומק הקונפליקט והמתח המובנה בין הדרג הפוליטי למקצועי במשרד. בעדותו בפני הוועדה פרש באב"ד את הכשלים הקשים במשרד במלוא חריפותם: "תצורה העבודה ותהליכי הניהול במשרד הם חריגים ולא נתקלתי בהם במקומות אחרים... מדובר בנזקים שהציבור אינו יכול לראות כי הוא חסר את הידע המקצועי... במצב של משבר – צורת התהליכים הנוכחית לא תאפשר ניהול המשבר כראוי." במבחן הזמן, לאור תפקודו של המשרד בעיצומו של משבר הקורונה והקרע הגלוי והעמוק שהתגלה בין הדרג הניהולי לדרג המקצועי במשרד, מקבלת עדותו של באב"ד משנה תוקף. עוד הוסיף באב"ד בעדותו: "תפקיד הדרג המקצועי במשרד הוא לתכלל את העבודה המקצועית במשרד בצורה הטובה ביותר כך שהתהליך המקצועי יהיה נקי, ויגיע אל השר לקבלת החלטה. תפקיד המנכ"ל בתהליך זה הוא לגרום לזה לקרות." אלא שתהליך זה, כפי שתיאר באב"ד לוקה בבעיות קשות: "ניהול מו"מ עם גורמים חיצוניים ללא תיאום פנים משרדי מביא לכך שהתוצר הסופי אינו מתואם עם כלל האגפים, שנכנסים להליך מו”מ כשכבר "מכרו" הסכמות בנושאים מסוימים, לעתים לא על דעת השר.... צריך להיות תיעדוף משרדי של רפורמות מבניות שנכנסות לתכנית הכלכלית, אחרת נוצר מצב ש"מוכרים" את כל הרפורמות שאינן של אגף התקציבים." אם לא די בטענות הקשות שהשמיע באב"ד, הגיעה להעיד בפני הוועדה מיכל עבאדי-בויאנג'ו, החשבת הכללית לשעבר, והשמיעה ביקורת נוקבת שבעתיים: "...כיוון שאין מתודה ברורה מה מחליט שר האוצר, הרבה פעמים מתקבלות החלטות בלי שהשר שמע את עמדות ראשי האגפים, ולפעמים מתקבלות החלטות בלי להגיע כלל אל השר. דבר זה בעיני איננו תקין, איננו סביר, ואנטי דמוקרטי. באופן תיאורטי יכול להיווצר מצב שבו החשכ"ל וראש אגף תקציבים מסכימים ביניהם על הכול, ולא מביאים דבר להכרעת השר, מדובר במצב לא תקין לחלוטין." בין היתר ביקרה עבאדי-בויאנג'ו את עיסוקו של אגף התקציבים ברפורמות השונות בחוק ההסדרים: "אין תמונה מסודרת של החוק לא לשר האוצר ולא לראש הממשלה. אין תיעדוף ענייני ברפורמות בתוך החוק, מוותרים על רפורמות שלא חשובות לאג”ת." גם ד"ר קרנית פלוג, נגידת בנק ישראל, לא חסכה את שבטה על אגף התקציבים והתייחסה לכך שחלק גדול מהשינויים המבניים נולדים באגף התקציבים ולא במשרדים הממשלתיים הרלוונטיים והמשמעות היא שאותו גורם )אגף התקציבים( הוא גם הגורם היוזם, גם הגורם המתקצב, וגם הגורם המבקר של התקצוב. עוד ציינה שזה תורם לתהליך החלשת המשרדים, ושכתוצאה מכך אין בקרה על עבודת אגף התקציבים.

מכלל הכשלים החמורים עליהם העידו כמה מבכירי המשק והאוצר, עולה תמונה קודרת על התנהלות אנשי אגף התקציבים. ביקורת זו כוללת חריגה מסמכויות, עצמאות עודפת, תיעדוף מוטה של רפורמות בחוק ההסדרים והיעדר שקיפות מול הדרג הפוליטי. אף־על־פי־כן, מכלל הכשלים הללו נדמה שהוועדה נמנעה מלעסוק בהליכי העבודה ובדרכי קבלת ההחלטות במשרד האוצר, ומיקדה את מסקנותיה בשאלת הכפפתם של ראשי האגפים באוצר למנכ”ל, בכישורים הנדרשים לתפקידו ובזיקתו הפוליטית הראויה. בכך הוחמצה הזדמנות היסטורית לטפל לראשונה מזה עשורים רבים בשורש הבעיה – עוצמתו החריגה של הדרג הפקידותי באוצר וחריגה מתמשכת מסמכויותיו, בעיה שהלכה ותפחה בעשורים האחרונים והשליכה על תחומים רבים בחיי האזרחים ובאופן ניכר על מדיניות הרווחה בישראל.

שקיפות, אחריותיות וצדק חלוקתי - דילמות ובעיות בהתנהלות אגף התקציבים

מציאות זו שתוארה לעיל מעלה כמה בעיות עמוקות הנוגעות לדומיננטיות של אנשי אגף התקציבים בקביעת המדיניות הכלכלית־חברתית בישראל. הראשונה נוגעת לערעור יסודות השלטון התקין. כאשר גוף פקידותי, שאינו נבחר על ידי הציבור, נסחף הרחק מסמכויותיו ומיעדיו ומעורב באופן כה עמוק במגוון רחב של תחומי החיים באמצעות הקצאת תקציבים, קידום וביטול רפורמות ומיזמים – הרי שהתוצאה הבלתי נמנעת היא התערערות יסודות המשילות הדמוקרטית. היטשטשות הגבולות בהיררכיה שבין הדרג הפוליטי למקצועי, בהיבט זה, אינה מערערת את יחסי הגומלין ביניהם בלבד, אלא בעיקר את אמון הציבור בנבחריו. במציאות זו, נבחרי הציבור מתקשים להגביל את הדרג הפקידותי הכפוף להם, ומאבדים את יכולתם לממש את מדיניותם ואת המנדט שקיבלו מהאזרחים. על פי הספרות המקצועית, קונפליקט זה מובנה מעצם האינטרסים השונים של הדרגים השונים, שכן שניהם פועלים לתועלתם - הדרג המקצועי פועל לשמירת המשאבים הכספיים ועל עוצמתם, ואילו הדרג הפוליטי פועל לקידום המדיניות שהבטיח לבוחריו ולסיכויי היבחרותו. כל זמן שהאינטרסים של הדרג הפוליטי והמקצועי נמצאו חופפים, ופעילותם היתה מונעת מאותה תפיסת עולם כלכלית־חברתית ניאו־ליברלית ומאותם עקרונות כלכליים, הרי אז רוסן אומנם הקונפליקט הפנימי, אך בתוצאות המדיניות נשא בעיקר הציבור ושכבות האוכלוסייה החלשות. מציאות זו התרחשה תחת כל ממשלות ישראל, מימין ומשמאל, בעשורים האחרונים, כאשר נמצאה הלימה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי בהשקפת עולמם הכלכלית־חברתית ובצורך לקדם מהלכי הפרטה, תכניות קיצוצים, ורפורמות לפתיחת השוק לתחרות חופשית ולעיצוב שוק עבודה המבוסס על גמישות ניהולית ופיחות גובר ביציבות התעסוקתית. אלא ששותפות אינטרסים זו בעתות שגרה, והאחידות המחשבתית באגף התקציבים אשר לפעולות הנחוצות למשק, לא תאמו למצבי משבר כשנדרשה מהצדדים גמישות מחשבתית ויצירתיות להתמודדות עם המשבר – אז פרץ הקונפליקט בין הדרגים במלוא עוזו.

ניתוח המשברים הגלובליים והמקומיים שפרצו בישראל בעשורים האחרונים מלמד על קיבעון מחשבתי וחוסר גמישות מצד אנשי אגף התקציבים, שהתקשו לצאת מהמסגרות המוכרות להם, גם אם הדבר היה כרוך לעיתים בהרפיית היד הקפוצה על השיבר הראשי של הקופה הציבורית. קונפליקטים עזים שהסתיימו בפיטורים נראו כמעט בכל המשברים האחרונים. כך למשל, בשנת 2009 בעיצומו של משבר "הסאבפריים" שאיים להכניס את כלכלת ישראל למיתון עמוק, אז פוטר/התפטר מתפקידו רם בלינקוב, הממונה על התקציבים באוצר, על רקע עימות חריף שפרץ בינו ובין ראש הממשלה נתניהו ויועצו אורי יוגב, על רקע גמישותם כלפי ההסתדרות בעסקת החבילה, שהובילה לתיקוני חקיקה תקדימיים בתחום יחסי עבודה והתארגנויות העובדים. כך קרה גם בעיצומו של משבר הקורונה הנוכחי שהוביל לעימות חריף בין שר האוצר ישראל כץ לדרג המקצועי במשרדו – עימות שהסתיים בהתפטרותו של שאול מרידור, ראש אגף התקציבים, על רקע תכניות הממשלה ליציאה מהמשבר. מניתוח דפוס ההתנהלות של הדרג הפקידותי באוצר, בעיקר בעתות משבר, עולה כי האגף לוקה באחידות מחשבתית, ובהיעדר גמישות להתאמת הפתרונות הנחוצים למציאות המשתנה. בעוד הדרג הפוליטי נאלץ לעיתים בעל כורחו לגלות גמישות ומכיר בעובדה כי עליו לסטות מעקרונותיו ומתפיסת עולמו הכלכלית־חברתית, הן בשל לחץ ציבורי כבד, כגון המחאה החברתית בשנת 2011 והפגנות העצמאים בשנת 2020, הן בשל חשש מתוצאות המשבר על עתידו הפוליטי, הוא אכן מצליח לעשות זאת, אך אז הוא מוצא מולו את אגף התקציבים במלוא נחישותו לשמור על המצב הקיים חרף הנסיבות המשתנות ומצוקת הציבור, כשלנגד עיניו השמירה על הקופה הציבורית. כך או אחרת, הן בעתות שגרה והן בעתות משבר, לקונפליקט זה בין הדרגים השפעה שלילית על עיצוב המדיניות הכלכלית־חברתית, על מדיניות הרווחה, ועל ההשקעה של המדינה בשירותים החברתיים, כאשר הציבור – הריבון, נושא בתוצאות.

הבעיה השנייה נוגעת לשקיפות. את מטרותיהם מממשים אנשי אגף התקציבים לרוב באמצעות חוק ההסדרים, בהליכים מקוצרים, לעיתים ללא שיתוף כלל הגורמים במשולש הכוח במשק, ללא שקיפות, ללא שיח ציבורי וללא פיקוח, ובהיוועצות מצומצמת עם המגזר הפרטי והמוסדות הפיננסים בלבד. יתרה מכך, הדיונים לגיבוש התקציב נעשים לרוב בחדרי חדרים, בצורה בלתי שקופה וללא תיעוד. ביקורת נוקבת בהיבט זה נמתחה בעשור האחרון בשורה של פסיקות משפטיות ודוחות נוקבים שיצאו ממשרד מבקר המדינה. בשנת 2010, בסוגיה תכניות הפיתוח של תשתיות חיוניות למשק, קבע מבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, כי: "יש ליטול מאגף התקציבים את ניהול פיתוח התשתיות." וקרא להסטת סמכויות לידי השרים המקצועיים. בשנת 2012, בסוגיית תביעותיהן של קופת החולים כללית ומכבי נגד הרכבו של מדד יוקר הבריאות, פסק בג"ץ כי: "זכותם של אזרחי מדינת ישראל לבריאות, שעוצבה לעוגנה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, מתרוקנת אט-אט מתוכן." הוא מתח ביקורת על הריכוזיות באוצר ועל דרכי פעילותו, זאת לאחר שהאוצר ייבש שירות ממשלתי בניסיון לכפות רפורמה שעוצבה באגף התקציבים ונקט ביד קפוצה (ניב, גלובס, 2012). בשנת 2012, בסוגיית בניית תקציב המדינה לשנים 2010-2012, קבע מבקר המדינה, כי לאחר שבחן את אופן ההתנהלות שנתיים קודם לכן, כי: "בלשכת שר האוצר, בלשכת מנכ"ל משרד האוצר ובאגף התקציבים לא נמצאו מסמכי מטה, ניירות עמדה, סיכומי דיון או פרוטוקולים של ישיבות העוסקות בהכנת התקציב השנתי, ולא נמצאו סיכומי דיונים שעסקו בענייני תקציב וכלכלה מהותיים שבהם התקבלו החלטות בנושא. מתברר כי תהליכים מרכזיים של השלטון - כגון תהליך הכנת תקציב המדינה בידי משרד האוצר - מתבצעים ללא רישום של פרוטוקולים וללא תיעוד של ישיבות העבודה ושל תהליך קבלת ההחלטות”. בשנת 2014, בסוגיית הפנסיה התקציבית, מתח המבקר ביקורת על אגף התקציבים ואמר: "תהליך המעקב אחר היקף הנטל העתידי שיוטל על תקציב המדינה בשל חובות הפנסיה התקציבית אינו שקוף, ולא התבצע תיעוד לפיו אמורות להתקבל החלטות." ארבע שנים לאחר מכן, בשנת 2018, הביע המבקר ביקורת נוקבת על אגף התקציבים, לפיה "קיימים ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את הרזרבות בתקציב." סוגיית הרזרבות, לעמדתו של המבקר, מעידה על כוח ריכוזי גדול של אגף התקציבים, המפחית את האפקטיביות של עבודת הממשלה. מכלל הביקורת שהטיחו מבקר המדינה והמערכת המשפטית עולה כחוט השני בעיית השקיפות באגף.

הבעיה השלישית נוגעת לאחריותיות. יכולתו של הדרג הפוליטי לגרום לפקידי האוצר לעמוד ביעדים שלשמם הוא נבחר ולתבוע מהם לממש את האחריותיות הולכת ופוחתת. בנוסף, הם אינם נדרשים לשאת באחריות לתוצאות המדיניות ואינם נדרשים למסור דין וחשבון לאזרחים על כשליה. כך, פעמים רבות מצויים הדרגים הפוליטיקאים, נבחרי הציבור, בעימות ישיר ומתמשך, בעל כורחם, אל מול ציבורים רחבים כמי שנושאים באחריות, אף־על־פי שיכולתם לפעול מוגבלת בשל תלותם בדרג הבירוקרטי, בכוחו הריכוזי של אגף התקציבים ושליטתו במקורות הידע והמידע.

הבעיה הרביעית נוגעת לצדק חלוקתי. כאשר קולם של העובדים והשכבות החלשות בחברה נעדר משולחן הדיונים לקידום מהלכי רפורמות שמקדמים אנשי אגף התקציבים, הראשונים להיפגע יהיו הם עצמם. חלוקת העוגה הציבורית, ההקצאה התקציבית והגזירות הכלכליות, כך הוכח בעשורים האחרונים, לא הטיבו עמם והעמיקו את אי השוויון ופערי השכר במשק.

הבעיה מחריפה בעתות משבר. אז מתברר כי ארגז הכלים ודפוסי הפעולה המשרתים את משנתם של הפקידים בתקופות שגרה וצמיחה כלכלית, אינם מתאימים בהכרח להתמודדות עם משבר חריף. ארגז הכלים הצר והמצומצם מאוד שבידם, הכולל בעיקר הפרטות ורגולציה, התגלה כמאגר חד ממדי ונעדר יצירתיות, שהעמיד את אנשי האגף בחולשתם. בהיעדר כלים להתמודדות עם המשבר תחת לחץ ודחיפות השעה, נזקקה הממשלה ליצירת שותפות אד הוק עם ההסתדרות והמעסיקים, ואלה נרתמו בעשורים האחרונים מתוך אחריות לאומית לטובת המשק הישראלי והיו שותפים להבראתו. כך קרה בעסקת החבילה הראשונה שנחתמה בשנת 1978 על רקע המשבר הכלכלי והאינפלציה המשתוללת, כאשר על אף הפערים האידיאולוגיים ביניהם, נחתם לראשונה בין ממשלת הליכוד ובין ההסתדרות הסכם המכונה גם "עסקת החבילה" (צבאג, 1994), במסגרתו הוקפאו מחיריהם של המצרכים הבסיסיים. כך קרה בתוכנית הייצוב בשנת 1984 על רקע קריסת הבורסה והמיתון העמוק, שבמרכזה עמד מאמץ לצמצום הגירעון הממשלתי בסכום של 750 מיליון דולר באמצעות קיצוץ הוצאות הממשלה, פיטורי עובדים במגזר הציבורי והגדלת הכנסות הממשלה ממסים וגזירות כואבות נוספות על הציבור. כך קרה בעסקת החבילה במשק בשנת 2009 על רקע משבר הסאבפריים העולמי, במסגרתה התחייבה ההסתדרות להקפיא את סכסוכי העבודה הפתוחים בשוק העבודה ולוותר על מחצית מדמי ההבראה ותוספות השכר להם היו זכאים העובדים במגזר הציבורי למשך שנתיים – סכום נכבד שהופנה לקופה ייעודית לסיוע למפעלים במצוקה שעתידים היו להיפגע מהמשבר הכלכלי החריף. אלו פני הדברים גם במשבר הקורונה הנוכחי הנמצא בעיצומו. בעוד הדרג הפוליטי והשותפים לממשלה במשולש הכוחות במשק - ההסתדרות והמעסיקים, גילו גמישות בשעת משבר, הרי שתגובת אגף התקציבים למשברים התבררה לרוב כמאוחרת, הססנית ושמרנית, מתוך דבקות בעקרונות הכלכליים המנחים אותה בשגרה. אף־על־פי־כן, המציאות מלמדת כי בחלוף המשבר התורן חוזרים יחסי הכוחות במשק לקדמותם, וכך גם שב אגף התקציבים לעוצמתו ולפעילותו הריכוזית. במטרה להשיב את "הסדר הישן" לקדמותו, ימהרו פקידי האוצר לרסן את הדרג הפוליטי שסטה לטווח הזמן הקצר מעקרונותיהם הכלכליים־חברתיים לנוכח המשבר, ויפעלו בשם השמירה על הקופה הציבורית על פי ההיגיון הניאו־ליברלי לצמיחת המשק. יתרה מכך, גם בעתות שגרה, כאשר שר האוצר מבקש לקדם מדיניות שאינה ברוח הניאו־ליברליזם, בדומה לזו שיזם השר כחלון בתקופת כהונתו בגיבויו של ראש הממשלה נתניהו, הם נתקלו בהתנגדות מצד פקידי האוצר, בהם אנשי אגף התקציבים.

משבר הקורונה הנוכחי משמש מקרה מבחן בולט להמחשת אוזלת ידו של אגף התקציבים בעתות משבר, ומדגיש היטב את הצורך הגובר בהידברות משולשת בין הממשלה, המעסיקים וההסתדרות. בשיאו של המשבר, באוגוסט 2020, הגיע לשיאו הקונפליקט בין הדרג הפוליטי לפקידיו באגף התקציבים והסתיים בעימות חזיתי. שוב התברר כי ארגז הכלים ודפוסי הפעולה המשרתים את משנתם הכלכלית של אנשי אגף התקציבים בעתות שגרה, אינם מתאימים לעתות משבר. בעוד הדרג הפוליטי, בראשות נתניהו, נדרש לספק פתרונות אד הוק לריסון המשבר המתעצם, לעיתים בניגוד גמור לתפיסת עולמו החברתית־כלכלית, נקטו פקידי האוצר בגישתם השמרנית והריכוזית. כך למשל, עם החלטת הדרג הפוליטי על הענקת סיוע כלכלי לעצמאים ולעסקים – החלטה שיישומה נתקל בעיכובים ובהליכים בירוקרטים, שהציתו עימות פומבי בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי, שהואשם בעיכוב הליכים מכוון להכשלת התכנית. לא חלף זמן רב והחלטה נוספת של הדרג הפוליטי ביולי 2020 על הענקת מענק לכל אזרח - החלטה שהתקבלה בניגוד לעמדת ראשי הדרג המקצועי במשרד האוצר, הובילה לעימות, לאחר שכונתה על ידי ראש אגף התקציבים, שאול מרידור, "ונצואלה", כרמיזה למדינה הצועדת לקראת התרסקות כלכלית (ציפורי, מעריב, 2020). על אף המאפיינים הפוליטיים שיוחסו לעימות המתמשך, שהוביל לפיטוריו של ראש אגף התקציבים, שאול מרידור, הרי שבליבת המחלוקת עמדה שוב סוגיית סמכויותיו ומקומו של אגף התקציבים בקביעת המדיניות. בעוד הדרג הפוליטי הנחה את פקידי האוצר ליישם את החלטתו להזרים כספים למשק בשעת חירום, השמיע הדרג המקצועי הסתייגויות נוקבת ברוח העקרונות הניאו־ליברליזים, לפיה על הממשלה לנקוט מדיניות מצמצמת שעיקרה חלוקה תקציבית "יעילה" ומרוסנת תוך שליטה על הקופה הציבורית. ביקורת זו התפרשה על ידי הדרג הפוליטי כחציית גבול וכניסיון לטרפד את התכנית ולפגוע בהחלטה שהתקבלה. על כן, נעמד הדרג הפוליטי על רגליו האחוריות וביקש למתוח קו אדום ברור בינם כמקבלי ההחלטות ומעצבי המדיניות ובין הדרג המקצועי. אמירה ברוח: "אנחנו נציגי הציבור" נשמעה מפי פוליטיקאים מהצד הימני של המפה, כך מירי רגב שאמרה: "לא יתכן שאת הצדק החלוקתי יעשו פקידי האוצר שאינם שוקלים את מגוון השיקולים החברתיים והלאומיים."

בזמן ששיעור האבטלה נסק ומצוקתם הקשה של העצמאים והעסקים הקטנים העמיקה, דבקו פקידי האוצר בהתנהלותם "כשומרי הסף" של הקופה הציבורית. הם התקשו לאמץ כצורך השעה גישה כלכלית מרחיבה (מדיניות פיסקלית מרחיבה), לפיה יש לתת עדיפות ליעדים כלכליים־לאומיים וחברתיים, לצמיחה מואצת והתרחבות, באמצעות הגדלת הוצאות הממשלה באופן גרעוני וצמצום ההכנסות מגביית המיסים, זאת על פני התפתחות זהירה והדרגתית משיקולים עסקיים, ומדיניות מרסנת. כמו כן, הם התמהמהו לאלתר פתרונות אד הוק על מנת להקל על מצוקת העסקים הקטנים, העצמאים והמובטלים, ואף תבעו קיצוצים במגזר הציבורי, על אף שזה נשא בעיקר הנטל בעת המשבר, במערכות המרכזיות ששירתו את האזרחים, בהן מערכות הבריאות והחינוך. דוגמא בולטת לבעיה המתוארת, אפשר לראות בהתנגדות הנחרצת של אנשי אגף התקציבים בחודש נובמבר 2020 ליוזמת הממשלה להרחיב את החוק להעדפת רכש כחול־לבן, כאמצעי סיוע למפעלים הישראלים העומדים בפני סכנה קיומית בימי הקורונה. בעוד הדרג הפוליטי, ובראשו בנימין נתניהו, חסיד כלכלת השוק החופשי והתחרות, הפך את עורו לנוכח הנסיבות וזנח את משנתו הניאו־ליברלית ההדוקה כדי לעודד את הכלכלה המקומית, התבצרו פקידי האוצר בעמדותיהם המסורתיות עם אותן תיאוריות כלכליות המקדשות את כלכלת השוק החופשי, וטענו כי העדפת רכש כחול־לבן תייקר את עלויות המכרזים הציבוריים ותרתיע משקיעים זרים. שעה שהאבטלה בארץ גאתה עם מאות אלפי מובטלים ועובדים שהוצאו לחל"ת, ובזמן שמאות מעסיקים ישראליים ועסקים קטנים עומדים בפני קריסה כלכלית - באחד המשברים הבריאותיים והכלכליים הקשים שידע העולם, התקשו באוצר להשתחרר מתפיסותיהם המסורתיות וליישם באופן יעיל את הגישה הכלכלית המרחיבה שביקש הדרג הפוליטי לקדם בשעת משבר.

סלע המחלוקת בין הדרג המקצועי לדרג הפוליטי, כפי שתואר, אינו נעוץ בתפיסות העולם ובגישה הכלכלית שבהן מחזיק כל מחנה. המציאות בעשורים האחרונים מלמדת על זהות אידיאולוגית מוחלטת ועל המעמד ההגמוני של התפיסה הניאו־ליברלית אצל רוב מקבלי ההחלטות, פוליטיקאים ובירוקרטים יחד (אסיסקוביץ, 2007). הבעיה נובעת מהמקום המרכזי שקנה לעצמו במרוצת השנים אגף התקציבים באוצר בעיצוב המדיניות, ומהגבולות שהלכו והיטשטשו בין מעצבי המדיניות לבין הפקידים האמונים על היישום. שאלת ריסון כוחם של פקידי האוצר מעמידה על כף המאזניים את הבחירה בין תרומתם החיובית כשומרי הסף לשמירה על הקופה הציבורית ותרומתם להורדת מפלס השחיתות הפוליטית, ובין תרומתם השלילית על מדיניות הרווחה בישראל. בהיבט זה, לאור עומק הנסיגה במדיניות הרווחה, הפגיעה בשכבות החלשות ומעמד הביניים, צמצום השירותים הציבוריים והתרחבות אי השוויון בהכנסות בעשורים האחרונים – לאור כל אלה קיימת כיום הצדקה לריסון כוחם של פקידי האוצר ולמיתון ההיגיון הניאו־ליברלי המנחה אותם.

מקורות הבעיה – תכנית הייצוב הכלכלית (1985)

מקורותיה של מהפכת הדרג הפקידותי בישראל נעוצים בתכנית הכלכלית שגובשה בשנת 1985, המוכרת בשמה "תכנית הייצוב הכלכלית" (זוסמן, 2002). תכנית זו, שהשרישה נורמות חדשות בזירה הכלכלית־חברתית מאז ועד היום, נולדה על רקע שתי מגמות משמעותיות שהתפתחו במקביל החל מסוף שנות ה-70 ועד אמצע שנות ה-80 בזירה הכלכלית-חברתית. האחת, ברמה הכלל עולמית, עם חדירת המדיניות הניאו־ליברלית לעולם המערבי, בהובלת ראשת ממשלת בריטניה מרגרט תאצ'ר ונשיא ארה"ב רונלד רייגן, שני מנהיגים שהובילו במדינותיהם קו נוקשה לשבירת העבודה המאורגנת בדרך להחדרת עקרונות כלכלת השוק החופשי (ליטור, 2019). המגמה השנייה, ברמה הלאומית: ראשיתה במהפך הפוליטי בשנת 1977 עם עליית הימין לשלטון, והמשכה במהפך הכלכלי עם תכנית הליברליזציה הכלכלית בשנת 1978, שנועדה להטיב עם העם ולהחליף את הסדר הכלכלי-חברתי הישן, ובמרכזה הסרת רוב המגבלות על תנועות הכספים לתוך המדינה וממנה החוצה (בן יוסף, 2016). כישלונה החרוץ של תכנית הליברליזציה הוביל להגדלת הגירעון במאזן התשלומים, לשיעור אבטלה גואה ולאינפלציה משתוללת, שאת דהירתה התקשה השלטון החדש לבלום במשך שש שנים קשות. כך התגלגל לפתחה של ממשלת האחדות, שהוקמה בשנת 1984, אחד המשברים העמוקים שידעה המדינה.

אלא שהדרך לגיבוש עסקת החבילה להבראת המשק עברה דרך שחקן עוצמתי ומפתיע שהאפיל על כל היתר – הממשל האמריקאי. כתנאי להעמדת הערבויות הכלכליות הדרושות להצלת המשק מפני קריסה כלכלית מוחלטת, ובכלל זה הענקת מיליארדי דולרים שיאפשרו לבנק ישראל לשוב ולמכור מט"ח על מנת לעצור את עליות המחירים (מעוז, 2015), דרשו האמריקאים מראש הממשלה שמעון פרס ומשר האוצר יצחק מודעי, לאמץ במסגרת עסקת החבילה עקרונות בעלי מאפיינים ניאו־ליברליים מובהקים ברוח המדיניות הנהוגה בארצות הברית. כך נרקמה התכנית המהפכנית בסיועם ובהשראתם של כלכלנים בכירים בממשל האמריקני, כשהבולט בהם היה פרופ' סטנלי פישר, כלכלן אמריקאי בכיר ומי שלימים מונה לתפקיד נגיד בנק ישראל (2005-2013). מי שלקח חלק פעיל משמעותי באימוץ המדיניות היו אנשי אגף התקציבים באוצר שהרחיקו עד יבשת אמריקה על מנת ללמוד מקרוב את התוכניות (דורון, 2011). עשת (2008) מכנה את התכנית "פטינקינאית עד לשד עצמותיה", הגדרה המלמדת על מעורבותם העמוקה בגיבוש התכנית של "נערי פטינקין", תואר שהוצמד, כאמור, לפקידי האוצר (עשת, 2008).

תכנית הייצוב האגרסיבית, שהוכרזה ביוני 1985, כללה שימוש בכל האמצעים כנגד האינפלציה (מעוז, 2015). במרכזה עמד מאמץ לצמצום הגירעון הממשלתי בסכום של 750 מיליון דולר, זאת באמצעות קיצוץ הוצאות הממשלה, פיטורי עובדים במגזר הציבורי והגדלת הכנסות הממשלה ממסים וגזירות כואבות נוספות שהושתו על הציבור. בטווח הזמן הקצר הובילה התכנית המהפכנית לבלימת האינפלציה ולייצוב המשק בשעתו הקשה, אך במבחן הזמן, בטווח הארוך, מיוחסת לתכנית השלכות מרחיקות לכת על המדיניות הכלכלית־חברתית בישראל. חוקרים רואים בתוכנית הייצוב נקודת מפנה מכרעת בהאצת מגמת ההפרטה (ויינשטיין, 2014). מגמה זו הובילה לצמצום מדיניות הרווחה, לצמצום השירותים שהמדינה העניקה לאזרחיה, להיחלשות ההסתדרות ולשחיקה משמעותית בתנאי העסקה של העובדים. שוק העבודה התאפיין בפיחות ניכר במעמד מוסד הקביעות, במעבר מהסכמים הקיבוציים לחוזים אישיים, בחדירת תופעת העסקה קבלנית ובפריצת הסכמי השכר במגזר הציבורי. למעשה, מדיניות הרווחה הושפעה ממדיניות הרווחה האמריקאית ומבחירת המודל החברתי-כלכלי האמריקאי והחדרתו למרכז השיח הציבורי בישראל (דורון, 2000).

הדחיפות לקדם את התכנית הכלכלית בעיצומו של המשבר, והצורך להימנע מתהליך חקיקה ארוך ומורכב על מנת לממשה בהקדם, הובילו את הממשלה לאמץ מנגנון חדש כצעד חירום חד פעמי – חוק ההסדרים. במסגרתו נכרכו כל תיקוני החקיקה תחת חוק אחד, שהוגש לאישור בהליך מקוצר ובאופן שלא איפשר הלכה למעשה כל התנגדות מצד נבחרי הציבור (ניר, 2012). מעבר למשמעת הקואליציונית שריסנה את ההתנגדות חברי הכנסת לחבילת הרפורמות והשינויים הכלולים בחוק ההסדרים, הרי שהגשתו בצמידות לתקציב המדינה כמקשה אחת נטרלה את כוחם של חברי הכנסת להתנגד לחקיקתו, שכן אי העברת התקציב מחייבת על פי החוק את פיזורה של הכנסת. תכנית הייצוב במסגרת חוק ההסדרים היוותה שינוי מוסדי מהפכני שהוביל להתעצמות כוחו של משרד האוצר ואגף התקציבים, למיצובו של האגף כשחקן מרכזי בזירה הפוליטית ולשליטתו בניהול המקרו־כלכלי בישראל (ממן, 2016).

לראשונה הבינו פקידי האוצר כי הדרך היחידה לנהל את המערכת הפוליטית היא באמצעות חוק אנטי דמוקרטי  שעוקף אותה. ביקורת זו נובעת מהעובדה שקידומו של החוק ניעשה ללא דיון ציבורי שקוף, תוך עקיפת הכנסת ונבחרי הציבור שנבחרו בהכרעת הרוב בבחירות דמוקרטיות. האופן הבעיתי שבו גובשה התכנית עבר מתחת לרדאר של הציבור ותחת צלו המאיים של המשבר הכלכלי, אך בחלוף הזמן, לא זו בלבד שהחוק לא ירד אל ירכתי ההיסטוריה, אלא שהשימוש שעשה בו הדרג הפקידותי רק הלך והתרחב באופן משמעותי ותרם לביסוס מעמדו. מעתה פעלו אנשי אגף התקציבים באופן נחוש ועצמאי הן לביטול חוקים חברתיים מבלי שלנבחרי הציבור היתה יכולת השפעה משמעותית, והן לביצוע רפורמות בהליכים מזורזים. הדוגמא הבולטת והמייצגת ביותר בהיבט זה היתה נחישותם של אנשי האוצר לבלום באמצעות חוק ההסדרים כל שינוי במעמדם של עובדי הקבלן במהלך העשור הראשון של שנות האלפיים. תופעת העסקה קבלנית שיצרה מעמדות בשוק העבודה ופגעה באופן קשה בזכויותיהם ובתנאי העסקתם של העובדים בענפים החלשים, בהם ניקיון ואבטחה, צברה תאוצה והתרחבה במרוצת השנים לענפים הנמצאים בליבת החברה הישראלית, כגון מערכת החינוך והבריאות. מגמה זו התיישבה עם תפיסת עולמם הקפיטליסטית של אנשי אגף התקציבים, לפיה על מנת לקדם את כלכלת השוק החופשי יש לפטור את המדינה מתפקידה כספקית השירותים לאזרחיה. בעידוד המדינה ובהיעדר פיקוח אימצו בעלי ההון בהתלהבות רבה את צורת העסקה קבלנית ומיקור חוץ, וחברות כוח אדם שהעסיקו עובדים בתנאים קשים וללא יציבות תעסוקתית פרחו ונתנו את שירותיהם למעסיקים בכל המגזרים ובכל ענפי המשק. במאבק למיגור התופעה חוקק עמיר פרץ בשנת 1996 את חוק העסקת עובדים, לפיו חברות כוח אדם יחויבו לקלוט את עובדי הקבלן המועסקים על ידם במשך למעלה מתשעה חודשים כעובדים מן המניין. לאחר שחברות כוח האדם עקפו את החוק באמצעות פיטוריהם של עובדי הקבלן וגיוסם מחדש מדי תשעה חודשים, קידם פרץ בשנת 2000 תיקון לחוק שיימנע את המעקף, אך אז הוא ורבבות עובדי הקבלן מצאו מולם מחסום נוסף - אגף התקציבים באוצר. ברוח משנתם הניאו־ליברלית, הם פעלו לדחיית יישומו של תיקון החקיקה במשך כעשור. בנימוקים לדחייה בחוק כתבו אנשי באוצר: "מוצע לדחות את כניסתו לתוקף של הסעיף הרלבנטי לחוק בשלוש שנים על מנת לאפשר למגזר העסקי להיערך לשינויים הצפויים בשוק העבודה כתוצאה מיישומו." היערכות זו, כמובן, לא היתה מחוייבת המציאות, אלא תירוץ לדחייה הממושכת. כך שימש חוק ההסדרים ככלי בידם של אנשי האוצר, ובמקרה זה גם של המדינה, "לקבור" את תיקון החקיקה הנוגע לעובדי הקבלן עד שנת 2008. את משנתם של אנשי אגף התקציבים בנושא עובדי הקבלן הטיב לתאר חבר הכנסת נחום לנגנטל (מפד"ל) בישיבת הכנסת שדנה בהצעת חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם: "מה זה חברות כוח אדם? איך קמו חברות כוח אדם? רבותי חברי הכנסת, אני רוצה להגיד לכם מה קורה. אגף התקציבים באוצר, כל שנה, מחייב את משרדי הממשלה השונים להגיע לקיצוץ בכוח אדם. מה עושים המשרדים השונים? מקצצים בכוח האדם על הנייר, מפטרים אנשים או לא מקבלים עובדים חדשים, וכך כל מי שיוצא לפנסיה, מי שעוזב או מי שמתפטר לא חוזר למקום עבודתו, וכתוצאה מזה הסד"כ יורד, ובמקום האנשים האלה מביאים חברת כוח אדם, וזה לא מתקציב שכר אלא מתקציב פעולות. וזה נהדר, בכוח אדם המדינה קיצצה, אין יותר כוח אדם, אנשים לא עובדים, ובסוף כל שנה אפשר לומר לעיתונאים: הצלחנו, קיצצנו בשירות הממשלתי, יש פחות עובדים." (פרוטוקול הכנסת החמש עשרה, 12 ביוני 2000).

דרכי התמודדות – פיטורים או ערוצים עוקפים, פיקוח או מנויים פוליטיים

דרכי ההתמודדות עם תפקודו של אגף התקציבים וחריגתו מיעדיו נחלקות לשתיים: האחת, הפעלת אמצעים מידיים על ידי הדרג הפוליטי כצעדי מנע בזמן אמת. השנייה, הפעלת אמצעים ממוסדים וארוכי טווח על ידי כלל השחקנים בזירה להסדרת הפעילות בזירה הכלכלית-חברתית. בעשורים האחרונים מרבית הפתרונות השתייכו לקבוצה הראשונה. האמצעי הנפוץ ביניהם הוא נקיטת סנקציה בדמות פיטורים. אמצעי זה ואמצעים "להשטחת שכבת הפקידות", ננקטו בעבר עם פיטוריו/התפטרותו של רם בלינקוב, ראש אגף התקציבים בשנת 2009, בעקבות ביקורת שהביע כלפי ראש הממשלה, בנימין נתניהו ויועצו הכלכלי אורי יוגב, על התנהלות עסקת החבילה ותוצאותיה, שהטיבו לדעתו עם ההסתדרות בשורה של תיקוני חקיקה בתחום העבודה המאורגנת, בתמורה למחיר נמוך לטעמו "ששילמה" ההסתדרות עם ההפחתה בשיעור של 50 אחוז מדמי ההבראה של העובדים במגזר הציבורי. הליך דומה התרחש בשנה החולפת בשיאו של משבר הקורונה עם התפטרותו של שאול מרידור, ראש אגף התקציבים, על רקע ביקורת נוקבת שהביע בנוגע לניהול משבר הקורונה, לאי העברת תקציב המדינה ולאופן קבלת ההחלטות במשרד, בהן תכנית הסיוע לאזרחים המכונה "מענק לכל אזרח" שקידמו שר האוצר ישראל כץ וראש הממשלה נתניהו. בשני המקרים ראה הדרג הפוליטי בהתנהלותם של ראשי אנשי אגף התקציבים ובהתבטאויותיהם פעילות החורגת מסמכויותיהם ומתפקידם ונקט בדרך של עימות המוביל בהכרח לפיטורים/התפטרות כצעדי מנע והרתעה.

סנקציות אלה עשויות אומנם להרתיע ולרסן את הדרג הפקידותי בטווח הזמן המידי ולשמש פתרון אד הוק בידי הפוליטיקאים, אך יחד עם זאת הן עלולות להעמיק את חוסר האמון בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי, לפגוע בעבודתם המשותפת, ולהסב למערכת הפוליטית נזק תדמיתי בעיני הציבור. אמצעי נוסף הנמצא בשימוש הוא מינויים פוליטיים – מינוי פקידים הנאמנים לפוליטיקאים ומזוהים עם עמדותיהם הפוליטיות. צעד זה אומנם עשוי להפחית דרמטית את הפערים הנובעים מהאינטרסים השונים של השחקנים, אך בעוד שבארה"ב מודל זה מקובל, הרי שבישראל, על אף שהוא התקיים לאורך עשרות שנים במידה פחותה ובכפוף למכרז על פי חוק שירות המדינה שחוקק ב-1959, מיוחסת לו תדמית ציבורית שלילית בעלת קונוטציה לשחיתות פוליטית, לנפוטיזם ולפרוטקציה. בעוד שפוליטיקאים רואים בכלי זה אמצעי להידוק שליטתם על דרג הפקידותי המקצועי ואמצעי לחיזוק המשילות, רואים בכך רבים, בהם בתי המשפט, פתח לשחיתות שלטונית וסכנה למנהל התקין במדינה דמוקרטית. בהקשר לתופעה זו נולד הכינוי "פילבריזם", על שמו של שלמה פילבר, מנכ"ל משרד התקשורת לשעבר, שמינויו על ידי ראש הממשלה נתניהו לתפקיד כאיש אמונו זכה לביקורת נוקבת. המחלוקת בעד או נגד מינויים פוליטיים מעסיקה את מרבית מדינות המפותחות והדמוקרטיות והיא עתיקת יומין. בהקשר זה, בספרות המקצועית, מוכרים שני דגמים - הדגם הבריטי הקלסי והדגם האמריקאי. על פי הדגם הבריטי יחסי הגומלין בין הפוליטיקאים לבירוקרטים צריכים להישען על נייטרליות פוליטית ולהתבסס על יחסי עבודה בלבד וריסון השימוש במינויים פוליטיים. לעומת זאת, הדגם האמריקאי מנוגד לכך בתכלית. הוא מאופיין בנאמנות פוליטית, בהזדהות פוליטית של הבירוקרט עם העמדות הפוליטיות של הפוליטיקאי, ולפיכך במינויים פוליטיים נרחבים שיטיבו עם אופן קבלת ההחלטות. עם השנים התקרבו המודלים זה לזה והתאזנו היקפי המנויים הפוליטיים. בישראל חלה חובת מכרז על כלל המשרות בשירות המדינה, למעט מינויים פוליטיים המותרים על פי חוק, בהם משרות מקצועיות בכירות הפטורות מחובת מכרז, כגון מנכ"ל משרד האוצר וראש אגף התקציבים באוצר. על אף התדמית הציבורית השלילית המיוחסת למנויים פוליטיים, אלה עשויים לשמש אמצעי לריסון עוצמתו של הדרג הפקידותי ולהגברת שיתוף הפעולה בין הדרגים. כאן המקום לציין כי בשני העימותים הבולטים ביותר בעשור האחרון בין הדרג הפוליטי ובין אגף התקציבים, הן בעימות בין רם בלינקוב ובנימין נתניהו בעסקת החבילה בשנת 2009 והן בעימות שפרץ בין שאול מרידור לשר ישראל כץ בשנת 2020, היו שני ראשי אגף התקציבים הללו מנויים פוליטיים של שרי האוצר הקודמים. לדעת רבים, לעובדה שהם לא מונו לתפקידם כאנשי אמונם של הדרג הפוליטי מולו הם עבדו, מיוחסת תרומה לחוסר האמון ששרר בין הצדדים ולעימות הבלתי נמנע שפרץ ביניהם. עובדה זו תורמת להמחשת חשיבותם של המנויים הפוליטיים בתפקידים שבהם ממשקי העבודה בין הדרג הפוליטי למקצועי כה רגישים וחשובים.

אמצעי מאולתר נוסף הוא יצירת ערוצים עוקפים לדרג הפקידותי. באמצעי זה השתמש בנימין נתניהו בשנת 2009 כאשר נזקק לשותפיו הפוליטיים הלא טבעיים, מפלגת העבודה וההסתדרות, ומינה את אורי יוגב כיועצו הכלכלי, על מנת לקדם את עסקת החבילה במשק, תוך עקיפת אנשי אגף התקציבים. בזמן שרם בלינקוב, ראש אגף התקציבים, ניהל כדמות המקצועית המרכזית מטעם המדינה את המשא ומתן מול ההסתדרות במסגרת "פורום השולחן העגול", ניהל גם יוגב מטעמו של נתניהו משא ומתן בציר ישיר מול עופר עיני, והפך לאיש החזק והמכריע מצד הממשלה בגיבושה הסופי של עסקת החתימה. העובדה שיוגב פעל בשליחותו של נתניהו ותחת המנדט המלא שקיבל מראש הממשלה "לסגור" את עסקת החבילה, רוקנה מתוכן את סמכויותיו של פורום השולחן העגול, והותירה הלכה למעשה את בלינקוב ואת אנשי אגף התקציבים מחוץ למעגל מקבלי ההחלטות. לפיכך, הם מתחו ביקורת קשה הן על התהליך והן על תוצאות המשא ומתן הנחותות אליהן הגיע יוגב ביחס לאלו שהם עצמם השיגו סביב השולחן העגול. גם חסידי הגישה הניאו־ליברלית, הרואים עין בעין את תפיסת העולם שמנחה את פקידי האוצר, ערים לביקורת הנמתחת כלפי אגף התקציבים לאורך העשור האחרון מצד גורמים רבים, בהם מוסד מבקר המדינה, ועדות שונות כדוגמת ועדת קוצ'יק ובכירים במשק וחוקרים בתחום, ומעלים הצעות לשיפור תפקודו של אגף התקציבים. בין היתר, הם מציעים לחזק את מעמדו ומטרותיו, באמצעות העמקת היכרותו עם המשרדים השונים וביצוע שינויים פנימיים בניהול כוח האדם באגף.

האפקטיביות של אמצעים אלה התבררה במרוצת השנים כמוגבלת וזמנית בלבד. על כן, לאחרונה גוברים הקולות לגיבוש פתרונות מוסדרים וארוכי טווח, השייכים לקבוצה השנייה. פתרונות אלה, שחלקם עלו בעבר וחלקם עולים שוב לבחינה, מגיעים מצד כלל השחקנים בזירה - משני עברי המתרס. מצד אחד, אנשי אגף התקציבים תולים תקוות בהצעת קרן המטבע העולמית, הקוראת להקמת "מועצות פיסקליות" בהובלת הפקידים, שתפקידן לפקח ולהפעיל לחץ על ממשלות לצמצום בהוצאות בהתאם לחוקים הפיסקליים (קרישנבואום, דבר, 2018). חלופה זו עלולה להעמיק את הדומיננטיות של אנשי אגף התקציבים, להחריף את בעיית המשילות, ולדחוק משולחן קבלת ההחלטות את יתר השחקנים בזירה, שבלעדיהן לא ניתן להניע את גלגלי המשק. מצדו השני של המתרס, ההסתדרות והמעסיקים ביקשו לאורך השנים להסדיר את יחסי השותפות בין השחקנים במשולש הכוחות במשק באמצעות קידום רעיון "פורום השולחן העגול". אך בעוד שבמדינות דמוקרטיות ומפותחות בעולם מודלים אלה של שותפות מוסדרים בחוק ומשרתים את הציבור הרחב כל ימות השנה תוך תכנון ארוך טווח והיערכות מוקדמת לקראת משברים, הרי שבישראל משמש מודל זה במתכונתו המוגבלת כפתרון אד הוק מאולתר היוצא מן המגירה בעתות משבר בלבד בהסכמת הצדדים. על אף יעילותו המוכחת הוא מאופסן כלעומת שהגיח לעולם עם תום המשבר התורן עד למשבר הבא. לבסוף, אמצעי שכיח נוסף שנועד להתגבר על הבעיה הוא באמצעות הטלת פיקוח ובקרה הדוקים על פקידי האוצר. בהקשר זה יש המציעים כפתרון את "יחידות יישום" (Implementation/Units Delivery) – אלה נועדו לשמש כמעין נציגות פעילה של חברי הכנסת בתוך תהליך יישום המדיניות (רוזנטל וחיו-חמו, 2015). יחידות אלה יעסקו, לפי רוזנטל וחמו, "בניטור תהליכי יישום, אספקת מידע למקבלי החלטות, פתרון תקלות ביישום תוך תיווך ויצירת שיתוף פעולה בין גופים מבצעים ואכיפת מדיניות על גופים מבצעים סוררים."

חלופה מומלצת – הסדרת שותפות "פורום השולחן העגול" בחקיקה

לדומיננטיות של אגף התקציבים בעשורים האחרונים כגורם מרכזי בקביעת המדיניות הציבורית, משקל רב בשחיקה המתמשכת בכוחם של שלושת השחקנים החשובים במשולש הכוחות, המדינה, ההסתדרות והמעסיקים, ובהידברות הנחוצה ביניהם - הידברות שהוכיחה את יעילותה כשהמשק כה נזקק לה. התנגדות מופגנת לשותפות זו הביע האוצר החל מסוף שנות ה-70 עם המהפך הפוליטי והכלכלי. עמדה עקבית שנמשכה לאורך עשרות שנים. את ההתנגדות העזה ביותר גילה שר האוצר בשנת 2008, רוני בראון, כשהונחה לפתחו הצעת ההסתדרות והמעסיקים לאימוץ המודל האירי המכונה "השותפות החברתית", שאומץ באירלנד בשנת 1987 - מודל המושתת על תיאום בין כל הצדדים במשק באמצעות המועצה הלאומית לחברה ולכלכלה, כחלק ממשרד ראש הממשלה (ברנד, גלובס, 2010). וכך אמר: "המועצה היא ניסיון לשנות את השיטה הכלכלית משיטה דמוקרטית, שבה לאזרח יש השפעה ישירה באמצעות בית הנבחרים - לשיטת ממשל אחרת, שבה הסדר החברתי מוכתב בידי מתווכים של איגודים מקצועיים וסקטורים אחרים שאינם מייצגים בהכרח את כלל הציבור. אני מוצא ברעיון ניגוד גמור לעיסוק הפרלמנטרי”. (ניב ואנגלדר, גלובס, 2008).

נייר עמדה זה טוען כי בשלה העת להסדיר בחקיקה פתרון נוסח "פורום השולחן העגול" במתכונת מורחבת ומשופרת, שמחד גיסא, תתיישב עם יסודות השלטון הדמוקרטי התקין ותשמור על עצמאות נבחרי הציבור, ומאידך תבטא את מכלול הצרכים של השחקנים המרכזיים במשק ובראש ובראשונה את טובת הציבור. הספרות המחקרית מכנה שותפות מסוג זה כ"רשתות מדיניות" - מערכת יחסים משותפת וממוסדת בין הפוליטיקאים, הבירוקרטים וקבוצות האינטרס, הפועלת על פי כללי משחק פורמליים ובלתי פורמליים ונמשכת באופן רציף על פני עשרות שנים, כאשר תפקידה להשפיע על עיצוב המדיניות ויישומה. בעוד המציאות כיום מלמדת על עוצמתו הריכוזית של אגף התקציבים במשרד האוצר, הרי שגישה זו מבוססת על ביזור העוצמה וריבוי השחקנים המשתתפים בתהליך (דרור ומאור, 2011). ברשת המדיניות החברתית-כלכלית ישתתפו כלל השחקנים הנוגעים לתחום המדיניות, לרבות שר האוצר, פקידי האוצר, ראש אגף התקציבים, ארגוני העובדים וארגוני המעסיקים. הליכי השותפות יקבעו בחוק ויוסדרו כהליכים מתמשכים ורציפים. רשת זו תעסוק בסוגיות הדורשות קבלת החלטות בתחום החברתי-כלכלי, כגון תקציב המדינה, מדיניות רווחה ויחסי עבודה. היא תציף בעיות, תעלה רעיונות חדשניים, תציע חלופות ראויות, תגבש אג'נדה ותפעל לקידום או לשינוי מדיניות. יתרונו הבולט של מודל זה הוא בייצוג ההולם שהוא מקנה לשכבות החלשות בחברה, ובכלל זה לעובדים החלשים, בהם עובדי הקבלן בתחומי האבטחה, הניקיון, החינוך, במנגנון קבלת ההחלטות הנוגעות לקביעת המדיניות הכלכלית־חברתית. שיתופם של שחקנים נוספים, בהם ההסתדרות, הארגונים החברתיים והמעסיקים, עשוי להגביל את כוחם המופרז של אנשי אגף התקציבים, למתן את העימות המובנה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי, ולרסן את המדיניות הניאו־ליברלית שמאמצים הן הממשלה והן אגף התקציבים בחלוקת העוגה התקציבית ובקביעת הרפורמות במשק. מיסוד פורום השולחן העגול בחקיקה בעת הזו יחולל את שינוי התפיסה ההכרחי לקראת היציאה הצפויה מהמשבר הכלל עולמי העמוק ושיקומה ארוך השנים של הכלכלה הישראלית. תפיסת אגף התקציבים האולטרה קפיטליסטית אינה עונה עוד לכשלים ולבעיות שמציבה המציאות החדשה. מטרת המדינה אינה יכולה להיות עוד שמירה קפדנית על הקופה הציבורית ועל חוסנה הכלכלי של המדינה לטובת בעלי הון ומשקיעים זרים, אלא חוסנה של החברה הישראלית, וטיפוח צדק חלוקתי לטובת כלל שכבות האוכלוסייה החלשות ומעמד הביניים. השבת מיליון מובטלים למעגל העבודה, המאבק על כל משרה פנויה, שיקום מאות מפעלים ובתי עסק ששרדו את המשבר, וצורות עבודה חדשות שהתפתחו במהלכו, עלולים להעמיק תופעות פסולות בשוק העבודה, לרבות הרחבת מעגל עובדי הקבלן, ניצול עובדים, הרעה בתנאי העסקה והשכר – ומכאן חשיבותו של המודל המוצע במסמך זה למיסודו בחקיקה של פורום השולחן העגול בשיתוף כלל השחקנים בזירה הכלכלית־חברתית.

הדגש בהצעה זו הוא על מיסודו של פורום השולחן העגול בחקיקה כגוף שהחלטותיו הינן בעלות משקל ומעמדו וסמכויותיו בעלות השפעה על התהליך הפוליטי. פעילות במסגרת השולחן העגול התקיימה לאורך ההיסטוריה בישראל, כאמור, ואף במשבר הקורונה הנוכחי, אך לצורכי השעה בלבד ובמתכונת מצומצמת כזו או אחרת. כך למשל, במהלך שנת 2020 בעיצומו של משבר הקורונה הנוכחי, התקיימו חמישה דיונים במסגרת "השולחן העגול הבין משרדי להתמודדות עם משבר הקורונה", בהם דנו, בין היתר, במצוקות השעה של נוער בסיכון, אזרחים ותיקים ואנשים בעלי מוגבלויות, אך דיונים אלה התקיימו במתכונת מצומצמת ולא מחייבת במשרד ראש הממשלה בהשתתפות ארגוני המגזר השלישי, ללא תרומה משמעותית לתהליך קבלת ההחלטות וללא יכולת משמעותית להשפיע על תפיסת העולם של אגף התקציבים – על כן קיימת חשיבות רבה לחקיקתו ולהגדרת סמכויותיו.

המדיניות שיגבש פורום השולחן העגול אומנם לא תהייה אופטימלית עבור אף אחד מהשחקנים, אלא תוצר פשרה ביניהם, אך היא עשויה להיות מאוזנת ובעלת תרומה עבור הציבור הרחב, האוכלוסיות החלשות וציבור העובדים. יתרה מכך, פלטפורמה זו עשויה לשמש נקודת זינוק לקידום יוזמות חדשות בתחומים רבים, לרבות בתחום יחסי עבודה, וחלון הזדמנויות עבור שחקנים בזירה להעלאת רעיונות חדשים, מתוך הכרת הצרכים והאילוצים של כלל השחקנים ומתוך אחריות לאומית משותפת.

קרדיט צילום: By Nizzan Cohen - Own work, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=129257322

ביבליוגרפיה

אסיסקוביץ, ש. (2007). גישת הפוליטיקה הבירוקרטית ומדינת הרווחה הישראלית. ביטחון סוציאלי39-64.

ארלוזורוב, מ. "דה מרקר", (2018). "תגובה לבליץ על השירות הציבורי: פקידי האוצר יקבלו עצמאות מהתערבות פוליטית. 2 ינואר.

בן-שחר, ח., בן-בסט, א., מרידור, ל., תמיר, י., ובכר, י. (2006). ערב עיון לציון עשר שנים למותו של דן פטינקין ז"ל: 29 בנובמבר 2005, האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים. הרבעון לכלכלה 53(2), 236-248.

בלאס, מ. (2018). אתיקה מקצועית של עובדי המדינה.

בן יוסף, ת. (2016). "הלם והסכמה, האמנם הסכמה?" 30 שנה למהפכה הניאו ליברלית בישראל, מרכז אדווה, 31-34

גזית, א. "כלכליסט", (2017). "לראשונה: המדינה תשתתף במימון הסכמי גג בפריפריה. 7 ביוני.

דהן, מ., קוגוט, ת., ושלם, מ. (2011). האם כלכלני משרד האוצר מקבלים החלטות אישיות באופן רציונלי? המקרה של ההחלטה הפנסיונית.  הרבעון לכלכלה. 175-198.דורון, א. (2000). מסעד לעבודה: איום על רשת המגן במערכת הביטחון הסוציאלי הישראלי. בטחון סוציאלי (57), 58-37.

דורון, א. (2011). מדיניות ההפעלה התעסוקתית: מבט בין ארצי משווה. ביטחון סוציאלי 63-84.

דרור, ח., מאור, מ. (2011). רפורמה בשיטת הסלמי: תפקיד הפקידות הממשלתית בקביעת מדיניות בריאות הנפש בישראל, 1995-2009. ביטחון סוציאלי, 105-142.

וינשטיין, צ. (2014). הדיור הציבורי בישראל ופרויקט שיקום השכונות.  ביטחון סוציאלי, 45-80.

זהר, ג., פרנקל, מ. (2011). ויסקונסין בישראל: כרוניקה של קבלת החלטות תחת הגמוניה אידאולוגית. הרבעון לכלכלה 7-40.

טרכטנברג, מ. (2009). גיבוש תקציב המדינה בישראל. כללים פיסקליים, תהליך התקצוב וחוק ההסדרים. המועצה הלאומית לכלכלה.

כהן, ע. "דבר", (2018). "הבוררים. שלטון הפקידים: כך מנהלים נערי האוצר את חיינו בלי שבחרנו בהם. 16 במרץ.

לוי, ר., מורנו, נ. (2004). תקצוב בשירותי הרווחה. מדריך שימושי למנהל/ת המחלקה לשירותים חברתיים. משרד הרווחה. האגף לשירותים אישיים וחברתיים תחום ארגון מנהל וכ"א ברשויות המקומיות.

מיכאלי, מ. (2007). החוג לכלכלה באוניברסיטה העברית ימי בראשית—מתצפית אישית.  הרבעון לכלכלה, 417-438.

מאור, ע., ניר, ד. ב. (2008). השפעת השימוש הגורף בכלי של חוק ההסדרים במשק המדינה על הפערים בשנים 2002-2005.  ביטחון סוציאלי95-124.

ניב, ש. "גלובס", (2012). "בג"ץ: האוצר "ייבש" את תקציב קופת החולים באופן שיטתי. 22 ביוני.

ממן, ד. (2016). "מדינה בכלכלה בעידן הניאו־ליבראלי." 30 שנה למהפכה הניאו ליברלית בישראל, מרכז אדווה, 11-17

ניר, ט. (2012). בין מימוש לייבוש. שיטות ממשלות ישראל לצמצום השירותים החברתיים. האגודה לזכויות האזרח בישראל.

סבירסקי, ש., פרנקל, ע. (2000). מעמדה של הכנסת בתהליך עיצוב התקציב ואישורו: ניתוח ביקורתי והצעה לרפורמה. מרכז אדוה. מידע על שוויון וצדק חברתי בישראל.

סיקולר, נ. "כלכליסט", (2017). "די לפילבריזם". 16 ביולי.

עשת, ג. (2008). "עלייתם ונפילתם של בכירי האוצר". מטעם, כתב עת לספרות ומחשבה רדיקלית, בעריכת יצחק לאור. (13), 57-61.

פילוט, א. כלכליסט, (2018). "אגף התקציבים התנוון": הפרוטוקולים שחושפים תמונה מבהילה של התנהלות משרד האוצר. 16 במאי.

פרץ, ס. "דה מרקר", (2018). "למה פקידי האוצר מחביאים 20 מיליארד שקל?". 18 במרץ.

קירשנבאום, י. "דבר" (2020). אגף התקציבים, קווים לדמותו. 1 לספטמבר.

קפלן, ר. הגדה השמאלית. (2003). מסע הצלב של פקידי האוצר. 23 בפברואר.

רבין, ע. וואלה. (2009). עיני: פקידי האוצר חושבים שהם הריבון." 14 בנובמבר.

רחמים, י. (2017). " שוק העבודה המודרני בעידן הגלובליזציה, והשפעתו על משפט העבודה. המשפט, כ"ד עמ' 32.